2003 metais Vyriausybė patvirtino projektų sprendimų vertinimo metodiką nacionaliniams teisės aktų projektams. Ministerijos, apskritys, savivaldybės ėmė naudoti sprendimų poveikio vertinimą, bet šios priemonės veiksmingumas buvo nežymus. Nors K. Maniokas (2006) teigia, jog poveikio vertinimo adaptavimą skatino stojimas į ES, institucinis kontekstas, susijęs su ES reikalų valdymu, ir vidinės reguliavimo reformos, tačiau, remiantis įrodymais, galima teigti: šioje srityje trūko stipresnės Vyriausybės lyderystės ir palaikymo, tad pirmieji poveikio vertinimo adaptavimo žingsniai nebuvo sėkmingi. Lietuvos vyriausybė, adaptuodama poveikio vertinimą, laikėsi atsargios strategijos. Iš pradžių buvo privaloma tik supaprastinta poveikio vertinimo procedūra arba buvo atliekamos eksperimentinės studijos, t.y. buvo tikrinami privalomi reikalavimai ir taikomi valstybės kontekste. Tik vėliau tai buvo išplėsta į sistemingą privalomą ir nuolatinę poveikio vertinimo programą. Tokia prieiga yra racionali, turint omenyje, jog Lietuva yra maža valstybė ir stokoja išteklių, patirties ir gebėjimų. Iš pradžių dėmesys sutelkiamas į ribotą kiekį aktualių politinių klausimų, bandoma, testuojama, o patirčiai didėjant išplečiamas poveikio vertinimo taikymas.
Tačiau į šį normatyvinį siekį nebuvo atsižvelgta, nes, kaip rodo atliktų bazinių sprendimų poveikio vertinimų skaičius (žr. 1 pav.), kiekvienais metais nuo 2004 iki 2010 m. vidutiniškai atliekama 1428 baziniai vertinimai. Tiesa, pripažįstama, jog tai yra Lietuvos sprendimų poveikio vertinimo sistemos ypatumas – vertinti visus Vyriausybei teikiamus sprendimų projektus (ESTEP, VPVI, Jacobs and Associates, 2010).
Atlikti tyrimai parodė, kad informacija apie atliktų poveikio vertinimų skaičių gali klaidinti. Pirma, institucijos netvarkingai teikė atliktų poveikio vertinimo pažymas į informacinę sistemą, pasitaiko pažymų dubliavimosi atvejų. Antra, dėl nenumatytos prievolės skelbti pažymas tenka pasitikėti institucijomis, kad jos tikrai paskelbė pažymas informacinėje sistemoje.
Jau pirmasis atliktas tyrimas atskleidė didelį skaičių stigmų reguliavimo poveikio vertinimo srityje. R. Vilpišausko ir V. Nakrošio (2005) tyrimo rezultatai parodė, kad sprendimų poveikio vertinimo srityje pažanga buvo labai maža, palyginti su tuo, jei šis įrankis iš viso nebūtų adaptuotas. Tokiose srityse kaip poveikio vertinimo rezultatų panaudojimas priimant sprendimus, poveikio vertinimo, kaip žinių šaltinio apie problemą ir sprendimo būdus bei jų taikymą, didinant sprendimų ir jų įgyvendinimo kokybę, nustatyta, jog vertinimas tapo rutina ir naudojamas formaliai. Tai lėmė, jog šio politikos įrankio panaudojimas neduoda įtikinamų rezultatų arba reikšmingų Vyriausybės veiksmų.
Vėlesnis ekspertinis tyrimas (ESTEP, 2009) patvirtinto daugelį anksčiau išsakytų problemų. Iš esmės, praėjus keturiems metams, sistema visiškai netobulėjo, o atvirkščiai – degradavo ir išeikvojo savo galimybes. Sprendimų poveikio vertinimas tapo nevalidus sprendimų priėmėjų akyse, nes jam trūko politinio palaikymo ir jis nesiorientavo į pridėtinės vertės kūrimą. Valstybės tarnautojai negebėjo arba nenorėjo nagrinėti alternatyvų ir sprendimų poveikio vertinimo procesas pavirto į simuliakrą.
Sprendimų poveikio vertinimas Lietuvoje naudojamas sistemingai, bet dar vienas mokslinis tyrimas parodė, kad valstybės tarnautojų atliekama poveikio analizė yra greita ir primityvi. Nustatyta: rengiant 20 proc. išnagrinėtų pažymų, jau priėmus sprendimą buvo pateikta kiekybinė informacija apie numatomas valstybės biudžeto pajamas ir išlaidas arba sutaupytas lėšas. Nėra konkrečių kiekybinių duomenų pagrįstumo išaiškinimų, nepateikiama informacija, kaip tiksliai vertinimo pažymose pateikti skaičiai buvo apskaičiuoti. Galiausiai trūksta nuorodų į konkrečius įrodymų šaltinius, duomenų bazes arba tarpinstitucinio bendarbiavimo dokumentus, kuriais buvo naudotasi skaičiams pažymoje pateikti. Todėl vienareikšmiškai pažeidžiamas paprastumo principas, nesudaromos galimybės piliečiams išsamiai susipažinti su sprendimo pasekmėmis ir dalyvauti priimant sprendimus. Tuo metu galiojanti poveikio vertinimo metodika neužtikrino aukštos kokybės sprendimo poveikio vertinimui. Metodikoje nebuvo apibūdinta, kas yra poveikis, ir tai neleidžia kokybiškai įvardyti teigiamų ir neigiamų sprendimo poveikių. Pagal išnagrinėtas pažymas nustatyta, jog sprendimo poveikio privalumai apibūdinami intuityviai, nepasikliaujant nuosekliais ir detaliais vertinimo metodais. Be to, nė vienoje iš nagrinėtų pažymų nebuvo nurodytas prognozuojamas poveikio laikotarpis. Atlikus atrinktų pažymų analizę, nenustatyta konsultacijų su suinteresuotomis socialinėmis ir visuomenės grupėmis atvejų, taip buvo pažeistas skaidrumo principas.
2009 m. ministro pirmininko tarnyba pradėjo įgyvendinti projektą „Valdymo, orientuoto į rezultatus, tobulinimas (VORT)“, kurio trukmė – 3 metai [Ministro pirmininko tarnyba (2009). Užsienio šalių ir Lietuvos institucijų veiklos rezultatų stebėsenos sistemų įgyvendinimas gerosios praktikos apžvalga. Klaipėda, UAB „Klaipėdos banga“]. VORT projekto metu buvo siekiama įgyvendinti 3 uždavinius: (i) tobulinti strateginių veiklos planų (įskaitant biudžeto programų) įgyvendinimo rezultatų stebėseną; (ii) tobulinti Vyriausybei atskaitingų institucijų funkcijų analizę ir biudžeto programų vertinimą; (iii) tobulinti sprendimų projektų poveikį vertinimo sistemai. Kaip pažymėjo valstybės tarnautoja: „VORT projekto sėkmė bus matuojama, kaip praktikoje bus pritaikyti projekto metu sukurti produktai: Vertinimo kriterijų sudarymo ir taikymo metodika, funkcijų analizės ir biudžeto programų vertinimo metodikos, patikslinta sprendimų poveikio vertinimo metodika, nauja sprendimų poveikio baigiamojo vertinimo metodika“ [Interviu su Ministro pirmininko tarnybos tarnautoja 2010.05.17]. VORT projekto įgyvendinimas nukreipė sprendimų poveikio vertinimo sistemos vystymąsi kita kryptimi. Pirma, buvo pakeistas nutarimo pavadinimas į „Dėl numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodikos pavirtinimo“. Naujoje metodikoje atsirado naujos sąvokos: numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas, teisėkūros iniciatyva, prioritetinės teisėkūros iniciatyvos. Tačiau 2014 m. atlikus pakeitimus liko tik prioritetinės teisėkūros iniciatyvos [„Prioritetinės teisėkūros iniciatyvos – kasmet Lietuvos Respublikos Vyriausybės tvirtinamos teisėkūros iniciatyvos, dėl kurių ekonominio, socialinio, politinio reikšmingumo ir jautrumo atliekamas išsamesnis poveikio vertinimas, siekiant pagrįsti siūlymų nustatyti naują ar keisti esamą teisinį reguliavimą būtinumą, naudą ir sąnaudas“]. Antra, pagal šią metodiką teisinio reguliavimo poveikio vertinimui suteiktas strateginis statusas, nes nuo šiol kiekvienais metais Ministerijos ir Vyriausybei atskaitingos įstaigos, rengdamos metinius veiklos planus, numato svarbiausias teisėkūros iniciatyvas. Šis sumanymas pradėtas įgyvendinti nuo 2013 m. (žr. Lentelę)
Lentelė. 2013-2014 m. patvirtintų prioritetinių teisėkūros iniciatyvų skaičius pagal ministerijas
2013 m. ministerijos pateikė 122 teisinius pasiūlymus, tačiau Vyriausybės kanceliarija atrinko 16 – 13 proc. nuo visų pateiktų pasiūlymų. 2014 m. pateiktų pasiūlymų skaičius siekė 175, tačiau Vyriausybės kanceliarija atrinko 27, t.y. 15 proc. nuo visų pasiūlymų. Tikėtina, kad naujos priemonės paskatins ministerijas ir įstaigas prie ministerijų keisti administracinę kultūrą, o naujoviška priemonė pagerins teisinio reguliavimo poveikio vertinimo integraciją į sprendimų priėmimo procesą.
Apibendrinant galima teigti, kad pagrindinę įtaką teisinio reguliavimo vertinimui Lietuvoje atsirasti turėjo išorinis spaudimas (narystės ES siekis). Tačiau dėl politinio palaikymo stokos, silpnos administracinės kultūros, mokslinių žinių trūkumo šis instrumentas tapo administracine našta valstybės tarnautojams. Daugelis suplanuotų siekių adaptuojant sprendimų poveikio vertinimą tiesiog nebuvo įgyvendinti. Sprendimų poveikio vertinimo sistema, kaip projektinė strukūra, pradėta perkonstruoti. Tačiau, tik įgyvendinus VORT projektą, pasikeitė ankstesnės metodikos turinys ir prioritetinėms teisėkūroms iniciatyvoms suteiktas strateginis statusas.
Nuotrauka J.Dvorak.
