Kaip mes kūrėme regionus

Viena iš reikšmingiausių naujienų, kuria LR Vyriausybė pradėjo 2016-uosius metus – kitam Europos Sąjungos (ES) finansiniam laikotarpiui sudaryti du planavimo regionus: Sostinės regioną (sudarytą iš Vilniaus apskrities), bei Vidurio ir Vakarų Lietuvos regioną (sudarytą iš likusiųjų 9 apskričių).
Šis Vyriausybės žingsnis buvo tikėtinas ir visai logiškas, įvertinant esamas Lietuvos ūkio tendencijas bei kitų Europos šalių patirtį planuojant ES finansines investicijas. Vyriausybės pranešime naujiena apibendrinama tokia  mintimi:

„Vyriausybės sprendimu sudaromi ne administraciniai, o statistiniai regionai, todėl kasdieniniame gyvenime ir veikloje pokyčių nepajus nei gyventojai, nei įmonės, nei institucijos“.

Pastaruoju sakiniu Vyriausybė mums pasiuntė dvi žinias. Linksmąją: Vyriausybė neslepia, kad ES finansinės paramos taip pat nepajus nei gyventojai, nei įmonės, nei institucijos. Nuobodžiąją: Vyriausybė nuosekliai laikosi savo pozicijos, kad prie šalies administracinio valdymo pertvarkymo nagų nekiš ir daugybę kartų išsakytas regionų sukūrimo poreikis ir liks tik poreikiu.
Ėjimas link regioninio valdymo Lietuvoje tęsiasi jau daugiau nei dvidešimt penkerius metus. Jį galima suskirstyti į keturis pagrindinius laikotarpius.
Pirmoji fazė – laikotarpis nuo Nepriklausomybės atkūrimo iki 1997. Tai didelių pokyčių metas. Administracinio teritorijos suskirstymo klausimai minimi jau pirmųjų vyriausybių programose. Pamažu pradeda išsikristalizuoti dviejų lygių valdymo sistema, kurią sudaro savivaldybės ir aukštesnieji administraciniai vienetai – apskritys, kuriuose įstatymo nustatyta tvarka valdymą organizuoja Vyriausybė. Tokia nuostata įtvirtinta ir 1992 metų Konstitucijoje bei įdiegta 1994 metais priėmus LR Teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymą, remiantis kuriuo Lietuva padalinama į 55 savivaldybes ir 10 apskričių. Iki kito reformos etapo, kuris taip ir nebuvo prieitas.
Antroji fazė – laikotarpis nuo 1997 iki 2001. Narystės ES siekis lėmė, kad Lietuvai teko priderinti ką tik atliktą teritorijos administracinį padalijimą prie ES regioninės (struktūrinės) politikos reikalavimų. Šiuo tikslu 1997 m. buvo sudaryta Darbo grupė Regioninės politikos principams suformuoti. Darbo grupės veikla vainikuota 2000 m. priimtu Regioninės plėtros įstatymu. Tiek įstatymas, tiek ir politinė aplinka leido numanyti, kad iki įdiegiant „tikrus“ regionus, apskritys bus traktuojamos kaip laikini regionų ir regioninio lygmens pakaitalai. Atėjusi į valdžią 11-oji Vyriausybė imasi labai konkrečių veiksmų diegiant regionus ir regioninį valdymo lygmenį. Šios Vyriausybės programoje pirmąkart aiškiai suformuluotos siekiamos vizijos (omega) gairės ir imtasi konkrečių veiksmų tų gairių įgyvendinimui. Deja, trumpa aštuonių mėnesių kadencija neleido Vyriausybei net pradėti daugelio užsibrėžtų planų. 2001 metais atėjusi į valdžią 12-oji (o vėliau ir 13-oji bei 14-oji) Vyriausybė visus planus nedelsiant atšaukia ir savotiškai „įšaldo“ esamą situaciją. Šis „įšalas“ būdingas visai trečiajai fazei.
Trečioji fazė – laikotarpis nuo 2002 iki 2008. Šiuo laikotarpiu atsisakoma apskričių pertvarkos, regioninė politika pasukama ekonominės ir socialinės sanglaudos linkme, kurioje regionai tampa nebe tikslu, o analitine (ir labai lanksčia) priemone siekiant sanglaudos. Tiek naujojoje Regioninės plėtros įstatymo redakcijoje (2002 m.), tiek ir vėliau patvirtintuose Vyriausybės bei Seimo dokumentuose regionai traktuojami kaip „nepririšti“ erdviniai vienetai, kuriais gali būti ir apskritys, ir kelių apskričių ar kelių savivaldybių junginiai, naujai suformuluoti tiksliniai regionai. Laikotarpis baigiasi 2008 metais į valdžią atėjus 15-ajai (ekonominės krizės) Vyriausybei. Prasideda ketvirtoji fazė.
Ketvirtoji fazė – laikotarpis nuo 2008 m. iki 2012/2013 m. 15-oji Vyriausybė apskričių reformą įvardijo kaip vieną svarbiausių darbų ir tuoj pat ėmėsi jį įgyvendinti, panaikindama apskričių viršininkų administracijas. Taip pat programoje numatyta parengti reformų paketą, remiantis kuriuo nuo 2014 metų Lietuvoje turėtų būti įdiegti funkcionuojantys regionai. Tačiau šis įsipareigojimas liko neįgyvendintas, nes vėliau priimtuose strateginiuose dokumentuose apie teritorinio-administracinio valdymo kaitą nekalbama. O 2012 metais atėjusi nauja 16-oji Vyriausybė švytuoklę sugrąžina atgal į „įšalo“ laikus.
Vertindami šį laikotarpį remiantis Pollit ir Bouckaert (2011) pasiūlytu scenario instrumentarijumi (autoriai siūlo reformas tirti kaip scenario, susidedantį iš trijų pagrindinių elementų: pradinės situacijos (alfa), reformos raidos trajektorijos ir siekiamybės (omega)) galime įvardyti keletą dalykų. Pirmiausia, paaiškėjo, kad per visus Nepriklausomybės metus niekada neturėjome nuoseklaus nepertraukiamo scenario. Praktiškai iki vienuoliktos Vyriausybės apie administracinio teritorijos suskirstymo pertvarką nekalbama. Akcentuojamas tik valdymo sistemos optimizavimas, centrinio ir teritorinio valdymo struktūrų funkcijų ir uždavinių peržiūra, valstybės valdymo decentralizacija ir dekoncentracija (nekonkretizuojant, ką tai reiškia), apskričių tapimas regioninės politikos centrais. Antra, tokia situacija iš dalies susiklostė dėl to, kad poreikį įdiegti regioninį lygmenį Lietuva patiria kaip spaudimą iš išorės. Todėl pradinės sąlygos (alfa) gali būti įvardintos kaip egzogeninės, bet ne endogeninės. Trečia, konkreti siekiamybė (omega) suformuluojama tik dviejų (11 ir 15) Vyriausybių (dešiniųjų) programose ir pradedama įgyvendinti, tuo tarpu kitų Vyriausybių (kairiųjų) valdymo metais susiklosto taip vadinamoji dreifavimo su potvyniu situacija, kurią įvardyja ir Pollit su Bouckaert (2011).
Tad prieš dvi savaites priimtu sprendimu Šešioliktoji Vyriausybė iš esmės mums nepasakė nieko naujo. Toliau pratęsime nuolatinį kalbėjimą apie teritorinio valdymo pertvarkos būtinumą, o konkretus norimas rezultatas bei judėjimas link jo ir toliau liks miglose.

Detaliau su komentaro autorių (kartu su L.Juškevičiene) atliktu tyrimu galite susipažinti žurnale “Socialiniai tyrimai” 2014 metais publikuotame straipsnyje.

Paveikslas iš Vidaus reikalų ministerijos pranešimo.