2020 metų LR Seimo rinkimai turėtų tapti istoriniais ne tik dėl pandemijos, bet ir dėl kandidatų pasiūlymų kaip, jų nuomone, reikėtų tobulinti esamą politinę sistemą. Vienas iš tokių pasiūlymų – tai Seimo narių kadencijų skaičiaus ribojimas. Nors pasiūlymą aktyviausiai skleidė politinės jėgos save įvardijančios kaip ne sistemines ar net anti-sistemines, šiam pasiūlymui pritarimą (diskusijų/debatų metu) išreiškė ir kai kurie taip vadinamųjų sisteminių politinių partijų atstovai.
Pagrindinis argumentas, kuriuo remiasi kadencijų skaičiaus ribojimo šalininkai, yra tas, kad, jų nuomone, šiandien Seime yra pernelyg „užsisėdėjusių“ parlamentarų, kurie atitrūko nuo realybės ir nebemato bei nebežino „kuo kvėpuoja Tauta“. Apribojus kadencijų skaičių (dažniausiai, iki dviejų), parlamentarai privalėtų grįžti į gyvenimą. Tačiau galėtų ir vėl siekti mandato po vienos kadencijos pertraukos.
Ar ši idėja yra pagrįsta? Atsakymą surasti nesunku. Europos Tarybos Venecijos Komisija (patariamoji konstitucinės teisės specialistų institucija, kurios paskirtis yra rūpintis demokratijos teisinėmis garantijomis, angl. European Commission for Democracy through Law) dar 2019 metais yra išsakiusi savo nuomonę šiuo klausimu. Tiesa, Amerikos valstybių organizacijos (angl. Organization of American States (OAS)) kvietimu.
Taigi, ką ištyrė ir ką nustatė Venecijos Komisija?
Pirmiausia, Venecijos Komisija atliko 63 pasaulio valstybių esamos praktikos tyrimą. Jo metu paaiškėjo, kad Europoje nė viena valstybė (2019 metų duomenimis!) netaiko kadencijų skaičiaus ribojimo Parlamento lygmeniu (Šveicarijoje bandymų būta 2009 metais, bet jie nebuvo priimti; Prancūzijoje trijų iš eilės kadencijų apribojimas yra „pakibęs“; Italijoje tik vienos politinės jėgos „MoVimento 5 stelle“ etikos kodekse yra daugiau rekomendacija negu draudimas dėl trečios kadencijos). Azijoje parlamentarų kadencijos iki dviejų iš eilės ribojamos tik Filipinuose. Plačiausiai ši praktika (skirtingomis variacijomis) paplitusi yra Amerikos valstybėse: Bolivijoje, Kosta Rikoje, Ekvadore, Venesueloje, Meksikoje ir Peru. Tuo tarpu JAV galioja konstitucinė pataisa, draudžianti Kongreso narių kadencijų skaičiaus ribojimą.
Venecijos komisija savo ataskaitoje mini dar 2012 metais pateiktą išsamią apžvalgą dėl Prezidento kadencijų ribojimo, taip pat išsamiai analizuoja kadencijų skaičiaus ribojimą ir vykdomosios ar vietos valdžios lygmenyse. Tačiau šiame straipsnyje apsiribosime tik minėtos komisijos išvadomis dėl parlamentarų kadencijų skaičiaus ribojimo privalumų ir trūkumų.
Nežinau, ar taip sutapo, ar buvo pasirinkta strategiškai, tačiau tiek privalumų, tiek ir trūkumų Venecijos komisija išskiria lygiai po 7.
Taigi, kuo parlamentarų kadencijų skaičiaus ribojimas yra patrauklus:
- Pati mintis grindžiama prielaida, kad valdžia yra privilegija, kuri neišvengiamai „sugadina“ žmones. Greta keliama ir kitas mintis, kad demokratinės procedūros neišgali užtikrinti, kad nepageidaujami politikai nebūtų perrenkami.
- Teigiama, kad tai turėtų teigiamą poveikį įstatymų leidybos procesui: išrinktieji asmenys, žinodami, kad jų kadencijos yra laikinos, liautųsi rūpintis savo rinkimų apygardos keliukų tiesimu (angliškai kalbančiame ir rašančiame pasaulyje tai žinoma kaip ‚pork-barrel legislation‘), kaip priemone įtikti rinkėjams vienmandatėse apygardose bei tikintis nuolatinio perrinkimo į parlamentą (matyt, analogijų galėtume pateikti ir kitų – tikėtina, kad liautųsi deputatai, kaip vienas žymus Petras, vaikščioti po rinkimų apygardos gyventojų vestuves ar šermenis, o pradėtų rūpintis nacionaliniu viešuoju interesu). Taip pat tikėtina, kad žinojimas, jog vis tiek nebebūsi perrinktas, leistų pagaliau iš esmės spręsti tokius jautrius klausimus, kaip tautinių mažumų ar žmogaus teisės.
- Teigiama, kad apribojus kadencijų skaičių, tikėtinas sklandesnis valdžios perdavimas išrinkus naują parlamentą.
- Kadencijų apribojimas gali veikti kaip priešnuodis (taip taip, Komisijos ataskaitoje vartojamas būtent šis žodis) galios koncentravimui. Jei kadencijos nėra ribojamos, įprasta, kad pradeda formuotis monopolistinis, elitizuotas politinis „isteblišmentas“ (t.y. privilegijuotieji), ribojantis deputato laisvą ir nepriklausomą apsisprendimą.
- Pasibaigus kadencijai (kadencijoms) deputatai grįžtų į savo profesines aplinkas ir galėtų „pasitikrinti“ realybę.
- Kadencijų ribojimas paskatintų įvairovę parlamente. Tikėtina, kad plačiau būtų atstovaujamos moterys ir tautinės mažumos; politiniame procese atsirastų daugiau jaunų, „šviežių“ politikų.
- Galiausiai, teigiama, kad tai padėtų sugrąžinti pasitikėjimą parlamentu.
Apžvelgę pasiūlymo privalumus, pabandykime įsigilinti, o kokie yra šios (iš pirmo žvilgsnio gana patrauklios) idėjos trūkumai. Taigi, Venecijos komisija išskiria šiuos 7 trūkumus:
- Dažniausiai pateikiamas kontrargumentas kadencijų ribojimui siejamas su demokratijos apribojimu – tai suvaržytų rinkėjų teises. Rinkimai šiame kontekste suprantami kaip deputatų atskaitomybės rinkėjams procesas – jei rinkėjai patenkinti deputato darbu, tai jį/ją perrenka, jei ne – renkasi kitą. Taigi, kadencijų apribojimas suvaržytų pačių rinkėjų teises.
- Vienas iš atstovaujamosios demokratijos požymių – siekis, kad politika (t.y. sprendimų priėmimu) užsiimtų ne atsitiktiniai žmonės, o profesionalai (taigi, politinė profesionalizacija yra pageidaujamas atstovaujamosios demokratijos elementas). Todėl kadencijų skaičiaus ribojimas kertasi su net trimis modernios atstovaujamosios demokratijos prielaidomis: 1) pageidaujamos deputatų, kaip sprendimų priėmėjų, profesionalizacijos; 2) išrinktų deputatų nepriklausomybe nuo politinių partijų lyderių (teigiama, kad būtent politikos profesionalizacija leidžia deputatams tapti mažiau priklausomiems nuo partijų vadovybės); 3) politinės karjeros galimybės (perspektyvos) lemia ir politikų elgseną.
- Taigi, kadencijų ribojimas trukdo profesionalizacijai, automatiškai eliminuodamas patyrusius (ir efektyviai dirbančius) įstatymų leidėjus, kartu mažindamas ir naujai išrinktųjų motyvaciją gilinti savo žinias ir įgūdžius. Patirties neturinčių politikų („žalių“, arba, kaip rusų kalba taikomas puikus terminas „arbatinukų“) didelė dalis parlamente kelia grėsmę išderinti atstovaujamosios ir vykdomosios valdžių balansą pastarosios naudai (ypač, jei vykdomojoje valdžioje dominuoja ne rinkti, o paskirti pareigūnai).
- Kadencijų ribojimas didina partijų lyderių galias. Tie deputatai, kurie pasibaigus kadencijai visgi norėtų likti politikoje, gali prašyti partijų lyderių dar būnant parlamente „surasti“ jiems kokią „šiltą“ vietelę tarpui tarp kadencijų „peržiemoti“ kokioje nors valdiškoje įstaigoje. Tai, vieną vertus, ne tik išaugina partijos lyderių galias bei skatina „bebriškumą“, bet ir visiškai negarantuoja, kad pasibaigus numatytam kadencijų skaičiui buvęs deputatas tikrai „grįš į gyvenimą“ pasitikrinti realijų – didelė tikimybė, kad jis ar ji liks sistemoje.
- Teigiama, kad kadencijų skaičiaus ribojimas sustiprina įvairias lobistų ir kitas interesų grupes bei jų poveikį politikos naujokams. Be to, politikos naujokai, neturėdami pakankamai patirties, pradeda pernelyg pasitikėti įvairiomis valstybinėmis institucijomis, ekspertais ir kvazi-ekspertais. Todėl iškyla grėsmė jų atskaitomybei rinkėjams. Be to, kaip jau paminėta 4 punkte, politikos naujokai gali bandyti įsiteikti ne tik partijų lyderiams, bet ir įvairių valstybinių institucijų vadovams ar interesų grupėms, tikėdamiesi, kad kadencijai pasibaigus ras ten „šiltą vietelę“.
- Komisijos ekspertų teigimu, didesnį poveikį turėtų rinkiminės kampanijos finansavimo reformos, o ne kadencijų skaičiaus ribojimas.
- Galiausiai, kadencijų skaičiaus neribojimo neigiamą poveikį turi švelninti efektyvi opozicijos veikla parlamente. Taip pat ir deputatų veiklos skaidrumas ir viešumas; partinių rinkiminių sąrašų sudarymo skaidrumas. Aišku, nepatikimą, nepageidaujamą deputatą rinkėjai ne visada gali pašalinti, tačiau kuo labiau nepriklausomi yra kandidatai, tuo daugiau šansų pasiekti tai rinkimų metu. Galiausiai, svarbus yra ir papildomas (antrinis) demokratijos principas (kuris gana aktualus Lietuvai) – jei daugumai nerūpi ar dauguma tiesiog tingi, nusprendžia aktyvios mažumos.
Taigi, atlikti moksliniai tyrimai rodo, kad net jei kadencijų skaičiaus ribojimas yra įvedamas, tai nebūtinai duoda pageidaujamą efektą. Netgi priešingai, dažniau stebimi būtent aukščiau išvardinti trūkumai. Ir dar yra pateikiama viena labai svarbi sąlyga, kuri itin aktuali Lietuvai: kai politinės partijos yra silpnos, o jos dažniausiai yra silpnos taip vadinamosios „naujosios demokratijos“ šalyse (taip taip, Lietuva yra būtent tokia), atskaitomybės rinkėjams apribojimas (o kadencijų skaičiaus ribojamas yra vertintinas būtent kaip toks) gali paskatinti didesnį nepastovumą (kaitumą), kas vertintina kaip silpninantis partijų šaknis visuomenėje ir mažinantis jų legitimaciją. Tokia dinamika sukuria savotišką užburtą ratą, kada partijų silpnumas kartu su apribota atskaitomybe rinkėjams paskatina visos partinės sistemos silpnėjimą šalyje.
Paruošta pagal European Commission for Democracy through Law (Venice Commissio). Opinion No. 908/2017 CDL-AD (2019). Report on Term-Limits. Prieiga internete.